一、电子垃圾的危害与目前回收的现状
家用电器及办公电器于上个世纪八十年代开始大规模进入我国，之后的10年时间里，我国发展成为电子产品的生产、消费大国。据国家统计局统计，目前我国电视机的社会保有量达3.5亿台，冰箱、洗衣机也分别达到1.3亿和1.7亿台。 按照10年～15年的使用寿命计算，近期我国将进入废旧家电更新高峰期。 近年来，随着电脑和手机等办公和通信设备日益普及，特别是这类高技术产品更新换代不断加速，一台电脑的使用寿命从过去的10年缩短到4年，手机不出两年就会被淘汰。我国目前约存500万台电脑、上千万部手机也已进入淘汰期.此外，录像机、电视、冰箱、微波炉、组合音响等家用电器也在不断更新。人们在充分享受高科技带来的方便舒适之余，也随之产生了大量的现代垃圾——“电子垃圾”。
这些电子垃圾若处理不当，将成为危害严重的污染源——电视、电脑、手机、音响等电子产品含有铅、镉、水银、六元铬、聚氯乙烯塑料、溴化阻燃剂等大量有毒有害的物质；电冰箱的制冷剂和发泡剂能破坏臭氧层；废电脑所含的700多种化学原料中，５０％以上对人体有害。而铅一旦进入土壤会严重污染水源，危害人类、植物和微生物，并对儿童的脑发育造成极大的副作用。并且，一些电子垃圾的非正规的拆解和处理又会产生更严重的二次污染。 
而我国目前，尚未建立起一套对废旧家电及电子产品的有效回收处理机制。国内的电子垃圾又如何处理呢？根据调查，现在的旧电器主要涌向了两个渠道：收垃圾的小贩和拆解作坊。小贩收来的旧电器一般有两个出路：能用的改装之后再卖到农村，电视爆炸伤人等安全事故大多就是这样造成的；不能用的，把玻璃、塑料等能卖钱的卖了，其余的当垃圾扔掉。这些包括大量有害物质的东西最终会被当作普通垃圾填埋或焚烧。拆解作坊相对于小贩来说比较高级一些，他们把“电子垃圾”中含有的金、银、铜、锡、铬、铂、钯等贵重金属“拆”出来，再卖出去，赚取高额利润。但运用的工艺手段十分简单，主要是采用酸泡、火烧等落后的工艺，从而产生大量废气、废水和废渣，严重污染环境和浪费资源。如果日益增长的电子垃圾都只有这两条出路的话，我国环境遭受的破坏将是灾难性的。
广东省潮阳市贵屿镇就是其中的一个例子。始于1995年的电子垃圾产业，使该镇雇佣了十几万来自安徽、湖南等地的民工，每年处理逾百万吨电子垃圾(虽然这些垃圾主要来自美国、日本、韩国等地。也可见我国对禁止越境固体废物处理执法不严)。由于处理手段极原始，只能通过焚烧、破碎、倾倒、浓酸提取贵重金属、废液直接排放等方法处理，造成了非同寻常的生态恶果。当地超过八成儿童感染呼吸道病症。外省民工付出极大的代价，很多民工都感染了呼吸道疾病，皮肤出现溃疡，还有就是得了肾结石。通过对贵屿镇河岸沉积物的抽样化验显示，对生物体有严重危害的多种重金属远远超过了国际认定的标准，如锡超过了152倍，铅高达212倍。水中的污染物更是超过饮用水标准数千倍。现在，贵屿镇不得不从30公里以外的地区买水饮用。与此形成鲜明对照的是国内规模比较大的电子垃圾处理厂正处于“无米下锅”的状况。美国富勤集团下属的江苏南京市郊的一家名叫金泽电子垃圾回收工厂，虽然每年有5万吨电子垃圾的处理能力，但却经常处于闲置状态。
一、 立法回顾与所面临的压力
目前我国与电子垃圾回收有关的法律有2003年1月1日实施的《中华人民共和国清洁生产促进法》和经过修订并于2005年４月１日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。而真正意义上的关于电子垃圾回收的法规暂无。电子垃圾回收立法工作起点仅仅是2001年信息产业部开始的废旧电子产品的回收处理、再利用方面的研究工作。经过几年的探索，电子垃圾回收立法工作有了初步的头绪。 相关的几大部委开始分头行动：国家发展和改革委员会将负责电子垃圾回收方面的相关工作，国家环境保护总局将负责电子垃圾回收之后的处理问题，而信息产业部将从生产、制造和流通等层面对于新电子电器产品的污染问题开展工作。目前正在制订研讨中的有关处理电子垃圾的“方法”、“规则”、“草案”就超过10种之多，正在制定中的众多“规则”体现了国家对废旧家电回收的重视。主要有：发改委牵头起草的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》正处在征求意见阶段；国家环保总局制定的《电子垃圾回收利用法草案》，目前正处于等待审批的过程中；信息产业部联合六个部委（国家发改委、环保总局、商务部、工商管理总局、海关总署、信产总局）起草的《电子信息产品污染防治管理办法》，现在进行的程度是其中五个部委已经签字了，最后一个是国家发改委正在紧张的工作。
在电子垃圾回收立法的过程遇到了很多的阻力，因为电子垃圾回收的所有环节包括前端的产品设计，材料使用，到回收阶段，再到处理分解再利用的阶段，只有这些环节一同努力形成国内电子垃圾回收的产业链，电子垃圾的立法才能产生作用。 我国电子垃圾回收的立法过程中所面临的主要压力有：
（一）回收处理体系试点的困境
2004年1月7日，经国务院批准，国家发改委确定浙江省、青岛市为国家废旧家电及电子产品回收处理体系建设试点省市，旨在建立规范的废旧家电及电子产品回收处理体系。国家发改委希望这两个试点地区能够得出不同的试点经验：青岛将以海尔等企业为试点，走“制造企业建处理工厂”的模式，而浙江省则计划走“专业处理工厂”的模式。按照国家发改委的规划，这两个地方的试点为制定相关政策法规和标准提供经验，促进电子垃圾回收方面的循环经济发展。
在确定为试点单位之后，浙江省经贸委提出将在杭州建立一个处理中心，在11个市建设立区域分点回收网络体系，从而建立起全省一年80万台(套)废旧家电及电子产品的回收、资源化利用和无害化处理的回收处理体系。根据这一试点方案，浙江省先规范“散兵游泳”式的走街串巷回收，鼓励销售商推行“以旧换新”。同时，依托全省现有再生资源回收企业，以供销系统为主渠道，建立起现代城市废旧物资回收利用体系。在全省建立省、市两级再生资源市场，有序开展废旧家电及电子产品的回收利用、拆解等基本框架。试点的时间过去半年多，还只停留在规划阶段，具体的操作方案还在策划当中。究其原因，主要是由于没有得到国家相关的政策法规支持，工作开展的难度大，建立回收体系非常难。
与此同时，青岛确定为试点城市之后，青岛海尔曾提出建立60万台套／年规模的废旧家电回收利用中心示范项目。由于相关部门并没有给予相应的资金支持，该项目目前还在技术引进阶段。另外，让海尔不敢下决心投资该项目的因素是担心收不到足够的废旧电器。 由于废弃物收购大军大部分都是“散兵游勇”，因而导致很多废品收购站在收到这些废弃电器之后鼓捣一番，又卖到了中西部一些偏远的地区。海尔在青岛收不到足够的废旧电脑和家电，就算把生产线建成，也很有可能要面对无米下锅的局面。
(二) 电子垃圾回收的费用争辩
电子垃圾回收费用该由谁来承担是电子垃圾回收立法能否顺利推进的难点和关键。应该由谁来承担这笔费用？是制造商、政府机构还是消费者？如果采用欧美的制造商负责制，以目前家电行业平均5％的利润来看，中国的家电制造企业肯定难以承受家电回收的费用。如果将这种成本分摊到产品中去转嫁给消费者，必将提高产品的售价，因此会影产品的销售。目前居民的废旧家电可以出售，无偿回收废旧家电难度较大。如果采用日本的消费者部分负责制，要求消费者在购买家电时同时向生产厂商支付一笔处理费用，则更加困难。让政府来承担，显然也是不现实的。由于制造商、政府机构和消费者组织之间未能因成本费用问题达成一致，中国电子垃圾回收处理的立法工作陷入了困境，而相关法律也因此延期出台。
这里值得一提的是生产者延伸责任制度。原来立法的目标是让制造商对电子垃圾的回收处理担负主要责任。2003年底，信息产业部颁发《电子信息产品污染防治管理办法(征求意见稿)》，其中第16条明确提出“生产者应该承担其产品废弃后的回收、处理、再利用的相关责任”。 2004年９月１８日，国家发改委公布的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》的征求意见稿，在责任归属上，《条例》规定：“家电生产企业可以自行进行废旧家电处理，也可委托有资质的处理企业处理”； 生产者延伸责任制度是传统的‘污染者付费原则’的深化和延伸，将要求生产者对产品废弃后的环境管理承担部分或全部责任。生产者延伸责任制度也就意味着不菲的回收处理费用将由生产企业来承担，这对于利润微薄的企业而言，造成了较大的财务压力。正是由于这种来自业内的强烈意见，使得信息产业部的管理方法虽然已经操作了四年，并已经形成了征求意见稿，但是却一直迟迟没有正式实施。
（三）国际压力增加
虽然国内在相关法规制定上迟迟不能定案，但是却面临越来越大的国际压力。在经过近10年的研究之后，欧盟于2003年2月13日公布了《报废电子电气设备指令》(WEEE)和《关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令》(R0HS)。按照欧盟的规定，《报废电子电气设备指令》于2004年8月13日开始实施。而《关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令》其强制执行期是2006年7月1日。WEEE要求生产商(包括其进口商和经销商)在2005年8月13日以后，负责回收、处理进入欧盟市场的废弃的电气和电子产品，并在2005年8月13日后投放市场的电气和电子产品上加贴回收标识。ROHS指令则要求，2006年7月1日以后投放欧盟市场的电气和电子产品不得含有铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴联苯醚等6种有害物质。依据这两个指令2004年欧盟各成员国(包括新入盟的15国)还完成了关于电子垃圾的立法工作，欧盟《电子垃圾处理法》正式出台，于2005年8月13日正式实施。 欧盟《电子垃圾法》出台涉及10大类近20万种产品，这几乎涵盖了所有电子信息产品。
来自国际贸易领域的专家指出，欧盟这两个法令和《电子垃圾法》的出台与实施，欧盟相关国家的电子电器回收成本将本着“扩展的责任原则”，转嫁到中国的电子产品制造商身上。由于垃圾处理费用将依照欧洲人力成本计算，我国企业将来在出口时要额外交纳高额的电子垃圾回收费用，这预示着中国出口企业将牺牲本不宽裕的利润，同时将在很大程度上影响着将来的竞争格局。倘若中国政府以及相关企业不采取措施，这将成为对外竞争的又一贸易壁垒，与以前各种壁垒不同，这一次将是一个“绿色壁垒”。表面上看这是欧盟又一次对中国企业的“发难”，客观来看，欧盟电子垃圾立法，应该说是一把“双刃剑”。欧盟希望通过制定两大指令，来控制电子电气产品有害物质带来的生态危害，以及建立电子垃圾的回收、处理体系，以此强化环保先驱的形象。 
此外，日本于2001年４月施行的《家用电器再生利用法》，确定将冰箱、洗衣机、空调和电视机在废弃以后必须进行回收。而在美国，虽然联邦政府没有具体的法律条文，但是各州都采取了相关的立法来规范废弃电器回收。法国政府正在起草有关法令，并与行业协会和消费者协会协商，计划于2005年8月启用全国性的电子垃圾回收办法。这实际上已经对我国形成了一种技术贸易壁垒。这也使得我国尽快制定相关法规的压力越来越大，一方面可以通过制定法规保护环境，另一方面也可以使得国外一些不符合环保的产品不得进入中国市场。 
三、立法展望
目前我国电子垃圾回收立法正在艰难前行之中。由于涉及的问题非常复杂，国家在法规出台上也非常谨慎。法规的不轻易出台也表明我国在电子垃圾立法上趋向理性，一方面是避免各部门“一拥而上”的立法重复，另一方面还考虑到法规出台后的执行问题，如果出台后的法规不能执行，最终只能是置之高阁的软法。日本早在1995年就开始在国内实施示范工程，在经过三年的试点之后，1998年6月，才公布了《家用电器再生利用法》，该法于2001年4月才施行。而欧盟是在经过近10年的研究之后才于2003年2月13日公布的两个指令。我国的垃圾回收立法在各方面还未经过充分的研究论证，因此不应轻易出台。信息产业部联合六个部委起草的《电子信息产品污染防治管理办法》，会签两年了，最后一个是国家发改委还正在紧张的工作， 其中一个重要信息是，六部委不仅是要简单的进行电子垃圾的回收与治理，还将针对电子信息产品的污染防治工作，和可持续发展的形势，把循环经济搞上去。
我国的电子垃圾回收立法工作尚属起步阶段，应注意以下几个问题： 
（一）立足本国国情，借鉴外国经验
在电子垃圾回收的成本上发达国家是任何做的呢？ 美国加州的立法机构通过了一项提案，要求顾客在购买新的电脑或电视机时，交纳每件10美元的“电子垃圾回收费”，旨在为环保提供额外资金。欧盟则做了“扩展的生产者责任”的尝试，要求制造商对电脑的整个生命周期负责，既要求他们将回收家用电器的费用加到产品成本中。在日本，2001年４月施行的《家用电器再生利用法》规定制造商和进口商负责自己生产和进口产品的回收和处理，“谁的孩子谁抱走”。瑞典的法律规定处理费用由制造商和政府承担。而法国更强调全社会共同尽责，规定每人每年要回收4公斤电子垃圾。
我国目前的消费水平较低，消费者环保观念较为薄弱，要消费者为回收交费，实行起来仍有相当的难度。电子垃圾处理费用应考虑由政府和制造商（包括零售商）来承担。政府部门应给予回收处理企业鼓励扶持政策，如补贴政策、“环保退税”机制、无息贷款或低息贷款的发放政策、再利用产品的减免税制度等；对资源循环型产业化基地给予产业税收减免政策、土地规划用地指标等优惠政策。制造商无疑要承担主要的费用，尽管有前述成本压力，但可以考虑探索新的回收模式，以降低回收成本。国内专门从事电子垃圾回收分解的富勤集团总经理刘阳赞成，他认为把这个负担主要放在生产者这块，比如建立以旧换新的方式来进行回收，这样就可能使回收系统这个机制建立起来。生产者延伸责任制度就是针对我国电子垃圾回收的现状而提出来的。在生产者延伸制度下，生产者要在产品的生命周期内(包括生产过程和生命结束阶段)，承担环境保护责任，完成废弃产品的回收、处置等一系列工作。现阶段在我国制造商至少应承担以下责任：回收和管理责任；信息责任；一定的宣传教育责任。目前消费者虽不应承担电子垃圾回收的费用，但应有将旧电子产品交给零售商或售后服务机构或回收企业，作价回收的义务。所有这些应该在立法上有所体现。
在管理措施上欧洲各国对电子废物的主要管理措施包括：对从事收集、贮存、处置危险电子废物的电子废物经营活动单位要实行许可证制度；加强重点源监管，要求对产生危险电子废物的，必须按照国家有关规定进行申报登记；加强对电子废物加工利用企业的监管，禁止露天焚烧电线、电缆，禁止使用强酸泡等落后工艺和装置加工利用印刷线路等；鼓励进口废物定点加工利用单位从事国内电子废物的加工处理等。
在目前我国电子垃圾污染日益严重的情况下，应当采取分步实施的方式尽量减轻污染，各级政府、企事业单位应当做出表率，带头将办公产生的废旧家电交给有资质处理的企业处理，然后再逐步要求个人消费者做到废旧家电回收处理。针对我国废旧家电拆解市场管理的混乱状态，政府有关部门对现有处理废旧家电的市场进行规范，工商、环保等行政主管部门采取联合行动，对污染严重的非法拆解作坊坚决给予取缔。 在规范现有市场的同时，政府要疏堵结合，利用经济手段和政策措施来鼓励和扶持废旧家电回收处理企业。这些也应该在立法上有所体现。 
（二）鼓励企业先行试探市场化运作的模式 
在目前回收处理体系试点陷入困境时，应积极探索新的回收模式。目前社会上所诞生的电子垃圾新回收模式：德国推行在电池上标注绿点，购买时可享有退换优惠，方便回收；我国东北一所大学推出了电池租赁业务，这意味着消费者有一笔钱押在了经营者那儿，要拿到押金，就必须回收。这些模式都或许给行业带来新的借鉴。就在各界围绕电子废旧产品如何回收的问题争论不休时，国内部分企业已经先行试探市场反应。相比部分以政府为主导的电子垃圾处理中心所出现的无米下锅的情况，企业的尝试富有更大的实际意义。
2004年6月，摩托罗拉开始在国内发起“绿色中国 绿色服务”的环保项目，在全国151个城市设立了279个回收点。一年以后，摩托罗拉总共回收了约3吨废弃手机零配件。 摩托罗拉的做法是，一方面开行10辆绿色服务车，进行环保知识的宣传教育及电子垃圾回收工作。另一方面，邀请终端店面协助，愿意回收废旧电池的手机用户可以获得一张优惠券，在购买摩托罗拉配件时获得优惠，或免费以旧换新。收集来的废弃手机零配件最终将转交回收厂商。摩托罗拉模式纯粹是生产企业联系自己的上下游合作伙伴，所产生的费用完全由企业自己承担。相比之下，富勤模式或更体现信产部的“循环经济”的思想。富勤集团是专门从事废旧产品的回收再利用工作的商业机构。作为企业只有赢利才能生存。富勤集团的方向是在做到无害化处理的前提下更有效的降低成本，但是不是着眼于如何减少人力，而是提高回收率，减少报废率。目前的富勤集团回收工作很多元化，除了电子废弃物之外，还有金属、塑料等废旧品的处理。这两个模式都应该值得借鉴。毫不例外，最终还需要国家法律和政策的支持，需要宣传和推动，酝酿一种氛围和环境。
（三）加强宣传，提高全社会的环境意识
我国的环境保护意识和公众的参与意识相对较弱，各种决策中，环境保护的理由总是显得不够充分。意识不强已经成为目前对于电子垃圾回收立法方面的重要障碍。汕头贵屿村的大部分居民都从事电子垃圾的回收分解生意，但他们并没有意识到他们所采用的原始电子垃圾分解回收方式，将会让他们只能去买外村的水喝，不但破坏了本地的耕地，还影响到自己的身体健康。企业又是怎么做的呢？在我国能主动宣传环境保护和参与环境保护实践的大都是一些跨国公司，如上面提到的摩托罗拉和富勤，国内的企业屈指可数。在电子垃圾回收上，消费者普遍对电子垃圾的危害认识不清，这与政府的宣传力度，以及生产厂家对消费者的产品消费观念传递错误有关。大部分厂家都一味宣传其产品质量如何值得信赖，却回避了产品最终生命周期结束所带来的回收问题。
电子垃圾回收需要引起全社会关注，政府、企业及公民环境意识等方面形成相互配合的完整体系。在立法上这三方要应予以充分的重视。
立法上要规定各级政府和各有关部门有宣传义务，不仅要让从事回收处理的自然人、法人及相关组织，了解电子污染对环境和人体的危害，还要不断提高全社会的环保意识，鼓励公众参与，形成环境保护良好氛围。政府要激励生产厂商生产环境友好型产品，从源头减少甚至淘汰有害物质的使用，采用更有利于循环利用的材料和设计。政府要营造企业和社会交流的平台，促进我国各界的“资源意识”、“节能意识”和“环境意识”与国际接轨。 

制造商在环保上无疑要负有一定的义务，一方面要加强自律，一方面还要宣传环保。在立法中规定生产者延伸责任制度时要充分体现其中的生产者信息责任。它的设立目的是为了指导消费者购买环境友好产品以及正确处置其废弃的产品。如要求计算机生产商告知消费者其生产的计算机含有哪些对环境和人体健康有害的物质，计算机废弃后对环境有哪些危害，如何以环境可接受的方式再生利用等。“信息责任”成本低，易推广，有利于社会各界了解产品的环境性能，提高环保意识，从而通过选择环境更友好的产品，激励和推进环境友好产品的发展。摩托罗拉的服务手册，背面有环保宣传，这一经验值得借鉴。
公民环境意识的高低，直接与经济社会的总体发展水平和人民的文化素质息息相关。在未来相当长的一个历史时期，提高全民族的环境意识，仍然是我国环境宣传教育工作的一项长期而艰巨的任务。我国公民的环境意识和参与意识虽有明显提高，但仍处于较低水平，不容乐观。在电子垃圾回收上新闻舆论的监督和导向作用对公众环境意识的影响很重要。消费者要加强社会责任感，树立绿色消费的观念或者理念。在立法上应有所体现，如规定消费者有将旧电子产品交给零售商或售后服务机构或回收企业，作价回收的义务。